从循证决策到循证治理理论框架与方法论分析(2)

（1）从证据的线性生产到合作生产。证据的生产并非价值无涉的，在循证决策模式中，证据生产是一个政府和相关机构间的“委托-代理”关系，相关机构生产的证据不可避免地会受政府价值取向的影响。循证治理背景下的证据处于多元主体的“合作生产”模式之下，政府、公民、企业、研究机构等多元利益相关者通过治理网络完成证据生产，实现价值的“合作创造”［19-20］。

（2）从证据评价到证据综合治理。循证决策对证据的评价沿用了循证医学中的“证据链”、质量评价量表等工具，是讲究管理主义和实用主义的方法体系。循证治理模式下的证据评价强调，证据的评价标准除了客观质量和科学性，还应该包括实践中的适当性和可用性，即考虑到证据使用的本土化情境和实践者的知识背景。

（3）从证据的偶然使用到系统议程设置。循证决策中的证据使用具有偶然性：一方面，并非所有推行循证决策的组织都设置了筛选、研究证据的公共机构，未经过研究的证据无法被决策部门充分理解（甚至无法被发现）［21］；另一方面，实践部门的问题和热点研究主题不一定一一对应，各类关系和社会网络也会影响证据的使用［22］。循证治理中的证据使用是基于系统的议程设置的，实践部门通过构建议程与公民需求、研究专家进行充分对话，进而构建证据使用的制度化议程系统。

（4）从有效性到有价值。循证决策的价值取向是有效性（What Works），是公共政策的工具主义取向。循证治理则更偏向有价值（What values）的取向，强调证据生产、评价、使用全过程中的公民授权、价值协调和社会层面的公共价值创造。

2.2 循证治理的一个理论分析框架：动态三角模型

循证医学包含三个基本要素：即医学研究获得的不同层级的证据、临床医生自身具备的临床经验、患者的价值观及意愿，只有将三者充分平衡和结合在一起，才能形成最佳的治疗决策［23］。本文认为，循证治理的基本要素及要素间关系与循证医学具有类似的逻辑：循证治理的核心仍然是“证据”，包括但不限于公共政策研究提供的科学治理依据；临床医生自身具备的临床经验则对应公共管理者运用证据、应对情景变化的能力，即领导力；患者的价值观和意愿则对应公共服务的直接利益相关对象，即公民的价值观和意愿，反映大部分公民达成的价值共识——也即公共价值。循证治理的要素至少包括：政策研究及其他与议题相关研究形成的证据、公共部门的领导力、在社会公共领域中协调表达的公共价值（见图 1）。

图1 循证治理的动态三角模型

在循证治理的动态三角模型中，证据要素指政策效应研究、行为研究、成本收益分析等与公共部门决策相关的研究成果，根据证据可靠性高低可以将不同证据排列为“证据链”，证据链顶端为规范使用系统评价（Systematic Review或Systematic Literature Review）方法获取的现存研究最佳证据，包括定量研究形成的合并效应值或定性系统评价研究形成的统合理论；次一级证据为严密随机干预实验证实的效应值；再次一级证据为准实验、自然实验等因果推断研究推定的效应值；再次一级证据为小样本调查的相关性数据及专家的经验性判断和观点等［24-25］。领导力要素在公共部门中对公共权力和公共资源进行统筹和协调，以提供高质量的公共产品和服务。在公共决策中，领导力是识别情境变化、积极推动决策形成和实施的要素，主要作用是应对变化并协同冲突。作为公民集体偏好的政治协调表达，公共价值要素是决策相关议题激发下，多元利益相关者表达自身利益诉求和价值偏好，在公共领域中充分讨论、沟通和整合，与政府建构价值双向互动后形成的重叠共识，反映作为整体的公民对公共决策的意愿期望和价值偏好［26］。

本文认为，循证治理的最终目的是使证据、领导力、公共价值三要素达成动态平衡，治理嵌套于这组动态关系之中，是动态平衡实现的结果，“善治”是循证治理的最终目的。领导力、证据和公共价值的动态平衡不仅反映了循证治理的有效性（What Works）向度，回应了“什么是有效的”这一问题，还反映了循证治理的价值向度（What Values），回应了“什么是有价值的”这一问题。对两两要素间双向关系的理解和治理构成了循证治理的基础。

（1）领导力和证据之间存在双向动态关系，即基于证据的领导力和对证据的领导。一方面，政策研究生产的证据可以为公共部门领导力提供策略依据和决策支撑，帮助公共管理者评估决策、管理风险并降低不确定性。证据使公共部门领导者更好、更有效地实现公共部门战略目标的逻辑不言而喻［27-28］；另一方面，公共部门领导可以实现证据的“落地”。学者研究的问题出发点并不一定总是和实践需求一致，学界生产的证据并不总能够用于决策治理实践之中，即使存在充分的研究，科学研究的结果也不一定总能够达成共识。因此，有时政府也会根据实践需要使用自行研究或者资助研究项目等方式引导证据的生产。如2009年美国大选之后，奥巴马政府在全国大范围推行循证决策，促使国会通过了一系列新的社会服务项目，其中有六个大项目结合了循证评估的方法，包含近一千个子项目，共计花费近五十五亿美元；成立了“循证决策评议会”并积极推动检验政策效应因果关系的数据分析研究；英国则在政府内部设置了 9个“有效性”（What Works）中心，推进在诸如保健、教育、老龄化、地方经济增长、早期干预和犯罪减少等领域内的干预措施的有效性证据和成本效益的系统评价的产生和传播［6，29］。

文章来源：《中国循证医学杂志》 网址: http://www.zgxzyxzz.cn/qikandaodu/2021/0315/511.html