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一、引 言21世纪以来，各国政府越来越重视决策的科学性问题。在英美等发达国家，越来越推崇“循证决策”(Evidence-based Policymaking, EBPM)，并将其应用到医疗保健、农业、科技、教育、福利等多个公共管理领域。在学术层面，西方循证决策研究也较为深入，有不少学者专注于循证决策研究且已取得一定成果。我国大陆地区循证决策的相关研究则相对滞后且发展不全面。为紧跟国际实践和理论步伐，提升我国公共管理的研究水平，有必要梳理循证决策的国外研究现状。目前，国内对于循证决策研究有两个特点。一是研究主要集中在医学领域，其他领域的应用研究较少。以“篇名=循证”在知网检索，总共得到18 408篇文献，而医学类文献则多达16 881篇，占总数的91.7%(检索时间：2017年12月31日)。国内有《循证医学》《中国循证医学杂志》等专门关注循证决策在医学领域的研究。另外，在教育学、法学、图书馆学等领域也有些涉及。而在公共管理领域，只有杨文登[1]、周志忍等[2]、张正严等[3]、马小亮等[4]和田进[5]等少数学者介绍了循证决策，深入研究循证决策的文献很少。二是研究大多是对于国外循证决策(主要是循证医学)的介绍和本土化应用，不是第一手资料，不能够准确把握循证决策的内涵和演变历程。对源于西方的循证决策的相关文献研究，有利于直接掌握循证决策的研究发展脉络。二、研究设计和数据来源本文利用外文数据库，全面搜集了有关循证决策的文献，对于文献的不同维度进行研究分析，再细分领域进行内容分析，从整体和局部领域掌握循证决策的发展现状。一般情况下，循证决策对应的外文翻译是“Evidence-based Policymaking”(EBPM)，但是在不同的学科领域应用时，有其本学科的专有名词，比如循证医学(Evidence-based Medicine, EBM)、循证护理(Evidence-based Nursing，EBN)和循证肿瘤学(Evidence-based Oncology)等。另外，还有一些各个学科领域通用的概念，比如循证管理(Evidence-based Management, EBMn)、循证实践(Evidence-based Practice, EBP)等。不同文献的不同作者会根据自己的学科或者习惯使用不同的概念，但是其研究主题都是循证决策。我国一些学者在使用“循证实践”(EBP)时，也经常会将其混淆成“循证决策”或“循证政策”。“evidence-based”一词也是由于循证决策在医学中的应用才诞生的。因此，选择“evidence-based”作为检索词，搜集到的文献将更加全面，较少遗漏。需要说明的是，在本文中“循证决策”是以证据为基础做出的决策，它的核心理念是决策过程中重视证据的应用。本文选取Web of Science作为文献分析的在线数据来源。限定“标题=evidence-based”“时间跨度=截止到2017年底”“数据库=SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI”，在Web of Science核心合集数据库进行检索,检索而来的文章为研究对象，共计得到26 578条。由于Web of Science数据库的核心为著名的三大引文数据库，即科学引文索引(SCI)、社会科学引文索引(SSCI)和艺术与人文科学引文索引(A&HCI)，这些数据库大体上能够涵盖本研究所需的学科要求和论文检索要求。因此,本文选择Web of Science作为文献研究的数据库。三、西方循证决策研究的总体情况基于Web of Science数据库，本文对检索而来的26 578条循证决策相关文献进行了整体分析，从不同的维度进行分类处理，从宏观角度掌握循证决策研究的发展脉络和现状。本文利用时间、空间、研究领域和期刊来源四个维度进行分析，多维度分析更利于揭示西方学术界的研究趋势和学科延展的规律性。图1 循证决策文献数量走势(1995—2017)(一)时间维度的相关研究文献分析从图1可以看出，随着时间的推移，有关循证的文献数量整体呈现上升趋势，在2014年达到顶峰，这一年循证决策相关文献数量有1 966篇。之后，循证决策文献数量有所回落，但是2017年依旧有1 748篇。Web of Science数据库所检索到的第一篇有关循证决策的文献时间是1995年，依据众多外文文献，追溯到最早出现有关循证决策相关的文献是1992年，这可能是第一次正式使用循证医学(EBM)的概念[6]。出现这种情况的原因在于检索结果和选取的数据库有关，但是考虑到1992年才出现有关循证决策的文献，并且初期几年的文献数量少，并不影响整体循证决策文献的分析。自1995年至2014年，循证决策文献数量增加的速度都比较平稳，说明国外学术界整体上比较接受循证决策理论。在2015年之后文献数量有所下降，这并不能说明循证决策的研究趋势在衰退。很多新兴的理论和范式，都会经历萌芽期、发展全盛期、平稳期和衰退期。由于循证决策理论才诞生二十余年，所以，从数据分布来看，目前正处于循证决策发展平稳期。平稳期的显著特征是，有相当数量且稳定的学者从事着循证决策研究工作。(二)空间维度的相关研究文献分析本文对于循证决策文献进行空间维度分析，主要是从文献作者的国别角度进行分类，从中可以看出研究循证决策的学者分布特征,见图2。图2 循证决策文献的作者国别分布从图2可以看出,美国和英国是进行循证决策研究分布最广的国家，其中作者是美籍的文献有11 949篇，占全部的45%，英籍的4 907篇，占全部的18%，两者比例占到全部文献的一半以上；其次是加拿大和澳大利亚，分别有2 281篇和1 776篇，占比分别为9%和7%。美国是研究循证决策最多的国家，与其在医学和管理学领域的优势有直接关系，同时，也与其拥有较多著名高校和杰出学者有关。英国作为循证医学研究的起源国家，有较多学者研究也不意外。从全球视角上看，循证决策的研究集中在欧美发达国家，说明基于理性范式的学术研究与经济水平、文化背景以及社会发展等因素密切相关。(三)研究方向的相关研究文献分析Web of Science数据库中具有自动划分研究方向的功能，但是其研究方向是比较具体的，不同于中国学术领域的划分。利用数据库的研究方向划分功能，我们筛选出前100个研究方向。由于数据库计算设置的问题，同一个文献可能涉及到交叉研究方向的问题，这些研究方向的篇数加和会远远超过检索的总数26 578篇。所以，此功能中的“记录数”(即涉及到此研究方向的篇数)不能表示其真实的研究数量，但是却能比较出各研究方向的多少。由于循证决策起源于医学，广泛应用于医学，所以其数量最大。研究方向更是细化，包含：普通内科、保健科学服务、药理药学、研究实验医学、呼吸系统等。在前100个研究方向中,有60个属于医学领域，表1为非医学领域的循证决策研究方向汇总。表1 非医学领域的循证决策文献研究方向汇总序号研究方向篇数序号研究方向篇数1心理学6 公共管理2922行为科学6 哲学2723教育研究2 刑法学2664通信1 人类学2545社会学1 化学2346数学1 动物学2087商业经济学1 农业2018信息科学图书馆学1 植物学1569科学技术其他专题1 历史计算机科学1 08630文化研究人口学国际关系体育科学语言学社会工作民族研究环境生态学生物多样性保护9215政府法律电信8916社会问题物理7817家庭研究运筹学7418社会科学其他专题仪器仪表7219工程学建筑6620食品科学技术地理64从表1可以看出，循证决策已经被应用到多种学科中，自然科学领域和人文社科领域都有涉及。人文社科领域的研究方向在非医学领域的应用占了绝大部分，包含心理学、教育学、经济学、哲学和公共管理学等。其中，直接显示是“公共管理”的为292篇，“政府法律”和“社会问题”等也会包含一些公共管理学的研究。虽然在数量上没有心理学和教育学多，但是足够我们了解其在公共管理学中的研究现状和发展情况。四、循证决策在医学领域的历史演变由于1995年之前未出现“evidence-based”和“evidence-based medicine”等概念，所以，尽管Web of Science收录有关循证决策的最早文献是1995年，但循证医学的研究却应开始于1972年的《疗效和效益：健康服务中的随机反映》这篇论文。根据循证医学发展历史的主要时间节点，大致分成三个发展阶段，在不同的发展时期其关注点不同：萌芽时期主要是关注证据的来源，包含随机对照试验和系统评价；循证决策理念形成时期不仅关注证据的形成，并对其进行评估，研究如何使用更有效；全面发展时期则是关注更加细化的证据和建立证据系统，使得证据的形成和使用更加科学。第一阶段，循证决策理念的萌芽阶段(1972—1991)。这一时期，循证决策的理念在医学领域初步形成，并在实践中得到广泛应用。循证决策起源于临床流行病，最早由英国流行病专家阿奇·卡克伦(Archiebald L. Cochrane)于1972年提出。阿奇·卡克伦在其著作《疗效和效益：健康服务中的随机反映》中提出：由于资源的有限性，医疗人员应该使用已被恰当证明有明显效果的医疗保健措施,并且最可靠的证据是来自于随机对照试验(Randomized Controlled Trial, RCT)。1979年，他提出“应根据特定病种—疗法，将所有相关的RCT 联合起来进行综合分析，并随着新的临床试验的出现不断更新，以便得出更为可靠的结论”(即系统评价)。关注随机对照试验和系统评价是循证决策理念萌芽的起点，也是发展循证决策理论的基础。第二阶段,循证决策理念形成阶段(1992—1999)。“循证医学(EBM)”的概念、循证医学的理论内涵和研究方法在这一时期被正式提出并逐步完善，研究主要是聚焦于循证医学的内容和方法，以及证据的合成、评估和使用。在1992年，“循证医学(EBM)”作为概念被麦克马斯特大学的临床流行病专家们(Sackett带领的研究小组)正式提出。1996年，Sackett等[7]提出循证医学是个人临床经验和最佳外部证据的合成，并给循证医学进行了内容的详细补充和描述。Kitson等[8]提出概念性的框架来使循证决策应用到医学实践中，框架包含三个核心元素：证据的水平和性质、研究的背景和应用的方法。Rosenberg等[9]提出了循证医学是解决临床问题的方法的观点，并认为它可以减少医生之间的沟通障碍，帮助医生自我指导学习和团队合作。他也提出循证医学是系统定位、评价和利用已有的成果作为基础去决策。Hemingway等[10]运用循证决策的系统评价方法研究了心理因素对冠心病的影响，从而提出预防和治疗方案。Goodman[11]研究循证医学证据的合成。戈瓦尔(Genval)研讨会报告则是对于证据进行了评价。[12]第三阶段，循证医学全面发展阶段(2000至今)。自2000年以来,循证医学的重要焦点一直在领域的细分和证据的交流上。细分体现在循证医学的应用领域更加细化，证据交流体现在一些领域有不少高质量的医学指南。Deutschbauer等[13]将循证医学的方法应用到基因工程上，从而证明基因表达和突变体的相关性。Moore[14]对于医疗保健中的证据列出了三个标准：质量(是否能够避免偏差)、大小(准确的信息是否足够)和效度(是否告知我们想要知道的信息)。Vakil等[15]通过对胃食管反流疾病的定义和分类，形成一个全球性的共识，他们认为虽然会由于术语和语言差异、流行病的不同、国家地区的区别，使得以证据为基础的全球性共识有所不同,但是，这种共识可以简化疾病管理,允许合作研究，并帮助到更多的病人。换句话说，就是以证据为基础的全球共识可以使各个国家的医疗更高效。Zhang等[16]发表了有关髋关节和膝关节骨关节炎管理的专家共识指南，这一指南系统回顾了研究证据和意见，总结出适合不同国家和地区的治疗方法。五、循证决策向公共管理的扩散循证决策在医学领域取得理论和实践成果的同时，也受到其他学科领域的关注，很多学者纷纷借鉴这种决策理念和方法，形成循证决策向其他学科领域扩散的现象。其中，心理学、教育学、社会学、经济学和管理学等都有不少研究成果。针对公共管理学领域，通过对292篇循证决策文献进行内容分析，归纳总结出循证决策在公共管理学的发展现状和趋势。(一)循证决策在公共管理学的发展现状对于循证决策范式在公共管理学的应用，众多学者持拥护的态度，他们认为循证决策可以为科学地制定政策提供更好的选择和途径，符合新公共管理的目标和要求。在1992年医学界正式开始使用循证决策后，学者Dawson等在1996年就早早地将循证决策应用在公共管理领域，在他们发表的《公共物品进行私人融资？依旧不是循证决策》中，认为政府在公共物品供给方面采取私人融资的方式缺乏证据支持，显然不符合循证决策的要求。[17]这是公共管理领域第一次开始关注循证决策范式，将理论与实践结合进行论证，并默认循证决策是一个“好”的决策模式。这为循证决策范式在公共管理学领域的扩散起到一个比较积极的领头作用。很多公共管理学学者对循证决策都持欢迎的态度，有的对循证决策在公共管理学领域的应用进行合理性的阐释，有的将其应用到具体的政策中进行检验。Bhatta属于前者，他认为20世纪90年代的新公共管理已经对行政环境产生了影响，许多智库机构为行政长官们提供政策咨询。然而，跨管辖权的证据表明，这些系统的政策一般无法体现政策建议所需要的严格性，利用循证分析的方法去指导政策建议可以成为保证政策质量的工具。[18]Jennings等人属于后者，他们对美国50个州12个政府机构进行循证决策情况的调查，发现在进行决策时，不同政府机构的信息来源不同且赋予其不同的权重。[19]但是，在公共管理学接受循证决策范式的同时，也有一些反对的声音。他们对于循证决策在公共管理领域的应用有很多质疑。比较著名的是Head Brain，他提出对循证决策的许多反思和质疑，一是将证据纳入到政策制定、方案评估和方案改进是与新公共管理强调的效率和效益原则一致，但是如果这个背景改变，那么循证决策是否还适用？二是循证决策自身的局限性。政策决策源于政治、判断和辩论，而不是从经验分析中推断出来的。政策辩论和政策分析在事实、规范和预期行动中相互作用，在此过程中，“证据”具有多样性和竞争性。[20](二)循证决策在公共管理学的发展趋势循证决策范式从医学到公共管理学已经发展了20年，在西方学界也已经形成一些成果。虽然不如在医学领域形成较完整的研究体系，但也呈现出两个比较明显的发展趋势。首先，循证决策研究侧重于由理论层面转向实践层面的研究。循证决策在公共管理领域的研究前期主要是理论层面研究循证决策价值取向等。Sanderson[21]认为重视循证决策代表着“现代主义”精神的影响力还在。尽管循证决策的理想主义假设受到建构主义和后现代主义的严重挑战，但是将政策制定扎根于“起作用”的可靠知识的尝试依旧很重要。事实上，由于复杂的社会系统需要高效的治理，循证决策的重要性日益突出，并且由政策和项目评估指导的“反社会学习”成为越来越重要的“互动式治理”的基础。评估证据成为政府制定政策中重要的活动，因此，从现实主义角度，证据的评估应当是以理论为基础，并且主要聚焦于解释和理解政策是怎样以“多元方法”取得成效的。Kay[22]认为循证决策可以看成随着不同的政策内容变化，从单一、个别或普遍的理性向多元理性的转变。随着循证决策在公共管理领域的理论框架日趋完善，学者们开始聚焦于研究循证决策在实践中的相关问题，包含循证决策在政府部门的应用情况、具体国家地区应用循证决策的可行性及其障碍等。Vregdenhil等[23]通过对荷兰莱茵河盆地的三个试点项目进行调研，探索如何更好地实施循证决策。他们将三个项目定义为：研究型、管理型和政治—企业型,每种类型的试点项目都对循证实践有不同的贡献。研究型试点项目可以为决策者提供某一创新方面的“研究—实践”发现(由下而上)，或者提供决策者要求的支持政策的直接信息(由上而下)，根据这些决策者可以发展、调整或否决政策;管理型试点项目本身是为解决当地问题或是用创新方式推行政策，其特点是实用主义；政治—企业型试点项目的核心是创新，创始人明确地想要“出售”他们的创新，通过实验项目去建立支持自己想法的证据，这些知识通过将试验点作为例子或是通过参与被决策者所接受。Marais等[24]以南非省级增长和发展战略为研究对象，探讨循证决策在南非的实施可行性和障碍。他们认为，政策和研究(policy & research)之间有很多的障碍，最大的障碍是决策者对研究者的偏见，这种偏见可能是针对研究方法、前设理论、范式、结果或者单纯不喜欢研究者。国际实践经验显示，理论上意识形态的真空区并不存在，决策者考虑研究者的研究时必须受到意识形态影响。循证决策需要的是政策制定者和研究者之间更加成熟的一种关系——他们所属的政党愿意听从其他政党的(前提是有政治意愿)。 Hansen等[25]学者厘清循证决策和循证实践是如何进入丹麦的，即先是循证医学,然后是社会工作,最后到了教育领域。他们认为,证据运动之所以成为一种国际性的做法，是因为它提供的证据是一种信息、知识，这又恰恰是各个领域所需求的。循证运动中的政治要素和政治内容，包含概念争论、方法论的冲突、证据政治中主体角色。其中，围绕着证据有四类主体：政府人员、公民、专家和调查团体。从长远来看，循证决策是一种以知识为基础的方法论，比以前的决策方式更加高质量和有效。Banks[26]认为澳大利亚需要循证决策，并说明在实施循证决策中有很多的影响因素：方法论问题、高质量的数据、证据的透明性、证据建立需要的时间、研究人员、证据的独立性等。其次，循证决策研究的内容由公共卫生政策向其他多种公共政策发展。从文献数量上看，公共卫生政策的循证决策研究非常多，这是因为循证决策起源于循证医学，故而作为医学和公共管理交叉领域的公共卫生政策成为研究的重点，它也是循证决策范式从医学扩散到公共管理学的重要桥梁。Pientka[27]提出在卫生政策制定过程中应用循证决策是十分重要的，因为卫生政策涉及到临床实践指导，为了医疗卫生系统的改善和卫生服务质量的提高，在制定卫生政策时应当更加科学，故以证据为基础制定政策不可或缺。Florin[28]则研究循证决策在应用于卫生政策中存在的障碍和壁垒。Murray等[29]通过研究全球疾病负担，对综合区域和全球死亡及残疾进行评估和预测，研究的结果作为证据用来影响公共卫生政策的制定。Dobrow等[30]提出循证决策轴，用来描述在由循证医学发展到循证卫生政策过程中“证据(evidence)”和“环境(context)”的关系。在他们看来，循证医学所作的决策是个人层面的，而循证卫生政策是人口政策层面，所面对的环境变得更加不确定、多变和复杂。为了解决这一问题提出循证决策的概念框架，聚焦于环境如何影响决策，什么构成了证据以及证据如何利用。Dobrow等人认为循证医学是追求高质量的研究证据，而尽量缩小决策环境的影响，其环境影响只是患者意愿和医疗条件的限制，但是循证卫生政策则无法脱离决策环境的影响，因为即使循证卫生政策的环境影响因素更多且不可控，也要比传统决策模式制定的卫生政策更科学。Brownson等[31]认为循证卫生决策缺少明确的定义和推动其发展的研究方法。政策相关的证据包括定量信息(如流行病学相关的数据)和定性信息(如叙述账户)。将循证决策划分为三个关键领域：(1)过程，了解能够提升政策采纳可能性的方法；(2)内容，确定可能会有效的具体政策因素；(3)结果，记录政策的潜在影响。进一步推动循证决策的措施包括：更有效地准备和沟通数据，更有效地使用现有的分析工具，进行政策监控，追踪不同类型的证据。Frenk[32]总结墨西哥卫生政策的改革经验作为一种“证据”，为全球其他国家的医疗卫生政策提供借鉴。近几年来，循证决策也越来越多地被应用到其他公共政策方面，如福利政策、教育政策和能源政策等。Maclure等[33]以老年人药物福利政策中新旧药物替换的具体案例进行分析，探讨了“直接”以证据为基础进行决策存在的困难。Johnstone等[34]以可再生能源为实例，分析了25个国家在1978—2003年的专利，通过探讨不同类型的政策对技术创新的影响，发现公共政策对专利申请数量具有重要影响作用，不同类型的政策工具或类型对不同的可再生能源是有效的。广泛的政策，如贸易能源证书，更有可能引发创新技术。更有针对性的补贴政策，如上网电价政策，则是引导昂贵的能源技术创新的必要条件，例如太阳能发电。Torriti[35]细化研究欧盟在能源市场运行(Impact Assessment， IA)所面临的相关问题，并且探讨欧盟能源政策究竟是“以证据为基础的政策制定”还是“以政策为基础的证据制定”。即是证据影响政策制定，还是政策影响证据的利用。六、循证决策范式对公共管理学的意义循证决策范式由医学扩散到公共管理学，为公共管理学的发展带来了新鲜血液。从研究内容层面上讲，循证决策范式为公共管理学研究提供了一个新视角和理论。公共管理学研究一直关注政府的行为是否符合效率原则和公平原则，但是较少关注其行为或决策的依据：政府的决策是否有据可循，不同证据或信息的来源，证据在决策中占据的比重，证据或信息是否可靠等，这些都为公共管理学研究提供了新的研究方向。另外，循证决策在西方公共管理学领域已经形成一些理论成果和社会实践经验，这些都能为我国公共管理学的发展起到助力作用。从研究方法层面上讲，循证决策范式促使公共管理学的研究方法更加注重量化，更加科学化。循证决策从医学到公共管理学的扩散是科学精神在人文社会学科的渗透，为公共管理学的发展注入科学和理性的元素。公共管理学作为重要的人文社会学科，一直与实践挂钩，是以政府行为和公共政策为重点研究对象的学科，但是研究方法却被其他学科的学者们认为不够科学。主要原因是人文社会学科大都以定性分析见长，缺少定量分析和客观事实依据。起源于医学的循证决策恰巧能够解决这一问题，它注重“证据”，并对证据的来源、证据的分类和应用进行量化分析，为公共管理学的研究方法提供了一种新的思路。【参考文献】[1] 杨文登. 循证实践:一种新的实践形态?[J]. 自然辩证法研究,2010(4):106-110.[2] 周志忍,李乐. 循证决策:国际实践、理论渊源与学术定位[J]. 中国行政管理,2013(12):23-27+43.[3] 张正严,李侠. “基于证据”——科技政策制定的新趋势[J]. 科学管理研究, 2013(1):9-12.[4] 马小亮,樊春良.基于证据的政策:思想起源、发展和启示[J].科学学研究,2015,33(3):353-362.[5] 田进. 遵循有效证据的决策合法化——从循证型议题到循证型服务[G]∥中国行政体制改革研究会.简政放权改革与法治政府建设——第六届中国行政改革论坛论文集.北京：中国行政体制改革研究会,2015:15.[6] GUYATT G, CAIRNS J, CHURCHILL D, et al. 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文章来源：《中国循证医学杂志》 网址: http://www.zgxzyxzz.cn/qikandaodu/2020/1016/354.html